我国科技创新政策体系建设主要进展及对政策方向的思考
发布时间:2022-02-21 17:37:43
科技创新政策是引导、激励和规范科技创新活动的政府措施和行为,是提升国家科技创新实力的重要支撑条件。
科技创新政策是引导、激励和规范科技创新活动的政府措施和行为,是提升国家科技创新实力的重要支撑条件。近年来,世界主要国家不断丰富科技创新政策工具,以政策为重要手段的创新环境竞争日趋激烈。改革开放以来,特别是党的十八大以来,我国深入实施创新驱动发展战略,创新成为引领发展的第一动力,科技创新事业发展进入快车道。针对不同发展阶段的科技发展与改革任务,我国不断制定和优化科技创新政策,并推动一些行之有效、成熟稳定的政策措施上升为法律法规,实现“改革举措—政策措施-法律法规”螺旋上升。本文在回顾我国科技创新政策体系建设进展和成效的基础之上,分析了未来科技创新政策新要求,探讨了未来政策方向。
01 我国科技创新政策体系建设主要进展与成效
改革开放40多年来,我国科技体制改革围绕调动科技人员积极性、促进科技和经济结合的主线持续推进,不断加强科技对社会发展、民生福祉、生态环境和国家安全等领域的支撑。特别是党的十八大以来,我国把科技创新摆在国家发展全局的核心位置,大力实施创新驱动发展战略,持续推进科技体制改革,科技制度主体架构已经确立,改革驱动创新、创新驱动发展的格局已基本形成。
伴随科技创新战略的实施和科技体制改革的推进,我国逐渐形成了强化要素、增强主体、优化机制、提升产业、集聚区域、完善环境、扩大开放、形成反馈的科技创新政策发展路径,政策措施持续迭代完善,目前已经基本形成了覆盖全面、门类齐全、工具多元的科技创新政策体系(见图1)。政策体系的重点进展和成效主要体现在以下几个方面。
1.1 围绕创新链持续加大创新要素投入和优化布局,推动科技创新能力快速提升
创新要素是科技创新的基础条件,一般而言主要是投入到科技创新的人、财、物。创新要素的有序组织能够促进科技创新活动效率提升。随着科技的不断发展,科技创新活动从早期少数精英的“象牙塔式”个人探索,逐渐演变成需要调动大量资源的社会协作活动,对创新要素数量和质量的要求越来越高。改革开放以来,我国相当长时期存在人才队伍不强、科技经费不足、科研设施落后的问题,推动要素总量增长和结构布局优化一直都是科技工作的中心任务之一。
在人才队伍方面,通过扩大高等教育规模、支持留学培养、引进海外人才三措并举,同时不断改革人才发展的体制机制,实行以增加价值为导向的分配制度,持续加大人才激励,逐步建立了一支规模宏大、素质优良的创新人才队伍。2017年我国科技人力资源总量达到8705万人,其中大学本科及以上学历的科技人力资源总量为3934万人。
在经费投入方面,我国研发经费投入保持高速增长,2013年首次跃居世界第二,2019年达2.21万亿元(见图2),研发投入强度达2.23%,已超欧盟的平均水平(2.03%),快速增长的科技投入为实现创新驱动发展提供了强有力的资金保障。
在科技基础设施方面,围绕不同时期国家科技发展战略需求,持续推进国家科技基础设施和平台建设。近些年,按照分类管理、优化布局的原则,形成三类国家科技创新基地:
一是科学与工程研究类,主要开展重大科学前沿和科技任务及大科学工程,开展战略前沿和基础综合类科技活动,主要包括国家实验室和国家重点实验室。
二是技术创新与成果转化类,主要面向经济社会发展的需求,开展关键共性技术和工程化技术研究及产业化,主要为国家技术创新中心、工程研究中心、临床医学研究中心等。
三是基础支撑和条件保障类,面向发现自然规律、野外观测等科学研究,提供基础科研支撑和科技资源共享服务,主要为科技资源共享服务平台、野外科学观测研究站等。
1.2 实施符合国际规则、覆盖企业全生命周期的企业创新政策,有效激发企业创新内生活力
企业是将人才、技术、资本等创新要素转变为经济价值和现实生产力的关键载体。长期以来,我国一直把促进企业增强创新能力作为重要政策议题,激励企业成为技术创新研发投入、创新决策、科研组织和成果转化的主体。围绕企业在不同发展阶段的创新活动规律和政策需求,不断进行政策探索和优化,形成了覆盖企业全生命周期的创新支持政策体系。
建设孵化器、众创空间和加速器,开展科技型企业孵化和培育。2018年,我国各类孵化机构共计1.1万家,服务创业团队和初创企业57万家。对天使投资和科技型创业投资实行税收减免,引导风险资本支持初创期科技企业发展。2018年,我国创业投资管理资本总额近9000亿元,进入世界前列。实施高新技术企业税收优惠政策,激励成熟期科技企业开展高水平研发和创新。2018年,高新技术企业所得税优惠减免税额超1900亿元。对所有类型企业实施普惠性的企业研发费用税前加计扣除政策,并不断优化政策、简化流程、提高力度,激发企业研发和创新热情。目前,研发费用加计扣除比例达到75%。2008年以来,我国研发费用加计扣除政策为企业减免的税额以年均超30%的速度增长,2018年减免企业税额达2794亿元,已成为我国企业减税降费的亮点(见图3)。
1.3 完善科技成果转化制度体系,提升科技对经济发展的支撑力
科技成果转化不仅关系到科技是否能够真正融入经济建设主战场,也关系到不同创新主体创新能力的提高。为加速科技成果转化为现实生产力,我国持续进行科技成果转化的制度创新与优化,以科技成果的放权为基础,以强化成果转化的激励为核心,致力于解决科技成果转化的法律政策问题和市场与服务体系问题。全国人大2015年完成了《促进科技成果转化法》的修订,国务院2016年制定了《实施〈促进科技成果转化法〉若干规定》,并在当年部署了促进科技成果转移转化的行动,形成了我国促进科技成果转化的基础性法规政策保障。
围绕落实《促进科技成果转化法》,形成了一批切实有效的配套政策措施,包括改革职务科技成果产权管理制度、加大对科技人员成果转化奖励力度、完善科技成果市场化定价机制、建立成果转化领导决策双免责机制、实施股权激励和技术成果入股递延纳税、职务科技成果转化现金奖励享受减半计税、国有科技型企业股权与分红激励等,带动科技成果转化量质齐升。全国技术交易市场高速发展,全国技术合同成交额以年均15%的速度增长,2019年成交额超2.2万亿元。科研人员创新创造热情极大激发,涌现出一大批超亿元的成果转化案例。
1.4 围绕创新链完善政策链,营造良好产业创新生态
产业创新政策是引导、促进和规范产业研发和创新的有关政策措施。支持高新技术研发和产业化是国际通行的,各国围绕高新技术产业都制定了创新政策。比如,德国先后于2006、2010、2014、2018年发布了4版《高技术战略》。需要注意的是,不同产业创新规律不尽相同,比如供应商主导的产业、规模经济产业、专业供应商产业、基于科学的产业等,在创新模式、要素配置、政策需求等方面都存在不同程度的差异。产业创新政策就是要因产施策,深入研究不同产业的创新发展规律,充分发挥市场机制在产业创新中的决定性作用,同时也要针对性用好政府“有形之手”以弥补市场失灵。
1.5 坚持重点突破、协同推进,打造区域创新“雁阵”格局
1.6 大力加强知识产权保护,营造公平竞争的创新环境
保护知识产权就是保护创新创业。加大知识产权保护力度,能够有效促进技术创新。改革开放以来,我国从立法、司法和执法三位一体持续推动知识产权保护体系的发展与完善,不断加大知识产权侵权的打击力度,全社会尊重和保护知识产权的意识大幅提升。
1.7 加强科研诚信体系建设,弘扬科学精神
1.8 坚持国际科技交流合作,积极融入全球创新网络
随着全球化日益深入,创新要素和资源跨国流动越发活跃。实现全方位的科技开放与交流合作,是我国创新发展的内在要求。我国科技领域坚持“引进来”和“走出去”并举,主动融入全球创新网络,推动人类命运共同体建设。目前,深化政府间国际科技创新合作,与160多个国家建立科技合作关系,加入了200多个政府间国际科技合作组织,建立了与欧盟、德国、俄罗斯等多个创新对话机制。近些年,我国积极牵头组织国际大科学计划和大科学工程,并加强我国大科学设施向国际开放共享(如500米口径球面射电望远镜等)。另外,实施外国人才工作许可制度和外国人才签证制度,完善绿卡制度,开辟外国高端人才来华工作“绿色通道”。
总体来看,改革开放以来我国科技创新政策不断发展完善,政策范围从科研领域逐步扩展至经济、社会、安全等各相关领域,政策着力点从注重研发管理转向加强创新服务,政策惠及面从科研机构逐步扩大到各类创新主体,科技创新政策体系的系统性和完备性显著增强。
02 我国科技创新政策体系建设面临的形势与要求
2.1 跻身创新型国家前列和建设世界科技强国的战略目标要求提高科技创新政策的支撑性
2.2 新一轮科技革命和产业变革加速孕育要求科技创新政策更具预见性
2.3 创新组织形态的变化要求科技创新政策更具包容性
2.4 全球创新合作的发展趋势要求科技创新政策更具开放性
尽管近些年,国际科技创新合作受到诸多不确定因素的冲击,但是开放与合作仍是当今世界科技创新的主流和基本特征,全球高科技产业的创新链、供应链和价值链深度交融。据统计,全球研发费用排名前1000的企业中,94%的企业均有国际范围内的研发合作。建设世界科技强国,要更加主动融入全球创新网络,推动实现更高水平的开放创新。
03 关于完善科技创新政策体系的若干思考
一是加强基础研究和原始创新
二是深化科技评价改革
三是更加注重激发人的积极性
四是提升科技创新治理能力
五是推动实现更高水平的开放创新
六是进一步营造公平竞争的创新环境
深入推进科技领域“放管服”改革,加快政府职能转变,加强创新服务,营造公平竞争的市场环境。完善新技术新产品新商业模式的准入机制和管理,破除限制新技术新产品新商业模式发展的不合理准入障碍。进一步加大知识产权保护力度,完善惩罚性赔偿制度。
来源:《科研管理》